統(tǒng)一大市場(chǎng)的“前因后果”

財(cái)經(jīng)十一人

+ 關(guān)注

2022-04-13 10:53

506次閱讀

“一個(gè)大國(guó)內(nèi)部的統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，不見得比國(guó)家間形成統(tǒng)一市場(chǎng)協(xié)議來(lái)得更容易”

統(tǒng)一大市場(chǎng)的“前因后果”

文 | 劉志彪孔令池

編者按：

4月10日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)加快建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割。

那么，國(guó)內(nèi)存在哪些市場(chǎng)分割的現(xiàn)象？市場(chǎng)分割的深層次原因是什么？如何應(yīng)對(duì)分割問題，以提升宏觀經(jīng)濟(jì)效率，可取策略有哪些？

本文分三大部分，分別探討了上述三個(gè)問題，提供了一個(gè)比較全面的認(rèn)知模型，且不乏獨(dú)到觀點(diǎn)。特刊出，供參考。下為正文：

國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割現(xiàn)象一直是政產(chǎn)學(xué)各方面普遍關(guān)注的重要問題，中國(guó)改革從沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的條塊分割伊始，就一直在努力地形成市場(chǎng)體系并發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的調(diào)節(jié)作用。1980年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》就明確提出，開展競(jìng)爭(zhēng)必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。此后相繼制定并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國(guó)反壟斷法》，等等。2013年黨的十八屆三中全會(huì)指出，“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃體制遺留下來(lái)的市場(chǎng)分割問題，尤其是要素市場(chǎng)的建設(shè)問題，迄今為止并沒有得到根本解決。

（《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》摘要）

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要性，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的迅速變化而日益凸顯。2020年9月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第八次會(huì)議明確指出，要“加快完善國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，形成供需互促、產(chǎn)銷并進(jìn)的良性循環(huán)，塑造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策作用”。顯然，加快建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，對(duì)構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略意義。這就把建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的任務(wù)，放到了政策選擇中最重要的地位。

學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的市場(chǎng)分割和統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)問題進(jìn)行了長(zhǎng)期研究。如Young把中國(guó)現(xiàn)階段存在的市場(chǎng)分割現(xiàn)象，理解為傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的特征性現(xiàn)象。眾多學(xué)者認(rèn)為，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期造成市場(chǎng)分割的原因有很多，有縱向政府治理方面的原因，如按行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、所有制、地區(qū)等標(biāo)準(zhǔn)制定不同的管理政策，導(dǎo)致各市場(chǎng)參與主體的政策不平等，由此造成市場(chǎng)條塊分割；也有橫向政府治理方面的原因，如突破國(guó)家統(tǒng)一政策的規(guī)定，按行政邊界制定本地利益最大化的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”政策，限制要素和商品流動(dòng)的政策等，由此造成市場(chǎng)的“塊塊”割據(jù)；還有市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面的原因，如平臺(tái)型企業(yè)行使壟斷性市場(chǎng)勢(shì)力，造成市場(chǎng)非一體化現(xiàn)象，等等。本文將重點(diǎn)考察由橫向政府治理方面的原因?qū)е碌氖袌?chǎng)分割問題。這種選擇的目的在于篇幅的限制，并不意味著其他問題不重要。

本文認(rèn)為，中國(guó)在統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的過程中，將遇到許多與國(guó)情相關(guān)的特殊問題。過去，中國(guó)長(zhǎng)期存在的市場(chǎng)分割，與實(shí)施增長(zhǎng)速度追趕的戰(zhàn)略以及與此配套的體制機(jī)制有深刻的聯(lián)系。追趕型增長(zhǎng)體制需要充分發(fā)揮政府的能動(dòng)作用，有時(shí)甚至替代市場(chǎng)的功能。隨著開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，進(jìn)入新發(fā)展階段后中國(guó)仍然要堅(jiān)持追趕戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，但是過去的速度型趕超戰(zhàn)略，應(yīng)該及時(shí)地讓位于質(zhì)量型和效率型趕超戰(zhàn)略。這將對(duì)未來(lái)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是推進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)提出新的更高的要求。在實(shí)現(xiàn)新一輪戰(zhàn)略趕超的過程中，需要轉(zhuǎn)換政府的發(fā)展目標(biāo)和行為方式。如在現(xiàn)階段的政府治理上，需要根據(jù)市場(chǎng)分割現(xiàn)狀對(duì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的阻礙程度，詳細(xì)列出地方政府直接干預(yù)市場(chǎng)行為的負(fù)面清單，堅(jiān)決限制各種分割市場(chǎng)的行為，在實(shí)質(zhì)上推進(jìn)基于市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型。

鑒于上述考慮，本文將重點(diǎn)研究與國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)問題，主要有：國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵、特征與作用是什么？當(dāng)前市場(chǎng)分割的現(xiàn)象，其表現(xiàn)形式和程度如何評(píng)估？影響和阻礙國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成的直接和深層次原因究竟是什么？現(xiàn)階段和未來(lái)推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的根本措施是什么？

01 國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)：概念、特征與作用

國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)指的是中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成了規(guī)則統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)充分、高度開放、運(yùn)行有序的基本格局，具有規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)完整、功能強(qiáng)大、機(jī)制靈活和環(huán)境優(yōu)化等內(nèi)在性質(zhì)，可以依托它順利地實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)循環(huán)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。

其中，規(guī)模巨大，是指市場(chǎng)容量具有超大規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，可以依托于其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。疆域廣闊、人口眾多等是形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必要條件，但這只是形成超大規(guī)模市場(chǎng)的必要條件，真正形成超大規(guī)模市場(chǎng)，還必須具備人均收入不斷增長(zhǎng)并達(dá)到一定閾值的條件。結(jié)構(gòu)完整，是指市場(chǎng)的門類齊全，不僅要有完善的商品市場(chǎng)，更重要的是要有要素市場(chǎng)，由此實(shí)現(xiàn)資源、商品和要素的最優(yōu)聯(lián)動(dòng)配置。功能強(qiáng)大，是指市場(chǎng)不僅具有高效率的信號(hào)傳遞功能，還要有引導(dǎo)資源有效配置的激勵(lì)功能，以及有利于社會(huì)穩(wěn)健發(fā)展的收入分配調(diào)節(jié)功能。機(jī)制靈活，是指市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和供求機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)雙向調(diào)節(jié)，不僅能準(zhǔn)確地反映和靈活地調(diào)節(jié)供求關(guān)系，而且供求關(guān)系也可以反過來(lái)反映和調(diào)節(jié)價(jià)格關(guān)系。環(huán)境優(yōu)化，是指市場(chǎng)能夠最大限度地為企業(yè)降低各種制度性和非制度性交易成本，提高企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)具有統(tǒng)一性、開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和有序性四大特征。其中，統(tǒng)一性是指市場(chǎng)的非分割、整體性特征；開放性是指市場(chǎng)的非封閉、與外界可交換能量的特征；競(jìng)爭(zhēng)性是指市場(chǎng)的非壟斷性、公平交易的特征；而有序性則是指市場(chǎng)在運(yùn)行中表現(xiàn)出來(lái)的穩(wěn)定性、規(guī)則性、重復(fù)性和因果關(guān)聯(lián)性。

統(tǒng)一性的反面是分割性。它表現(xiàn)為資源和要素的流動(dòng)被某種力量或勢(shì)力阻礙，市場(chǎng)關(guān)聯(lián)性弱，經(jīng)濟(jì)效率差。導(dǎo)致市場(chǎng)分割的因素主要包括自然和人為兩個(gè)方面。前者如氣候、地理地貌特征等，后者如行政權(quán)力和企業(yè)市場(chǎng)勢(shì)力等壟斷因素。前者主要構(gòu)成市場(chǎng)運(yùn)行中的物流成本，尤其是運(yùn)輸成本；后者則構(gòu)成市場(chǎng)運(yùn)行的交易成本，主要是由制度性摩擦引起的。前者可以通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投入等措施來(lái)緩和或解決，后者則需要進(jìn)行制度性改革，尤其是要通過競(jìng)爭(zhēng)法來(lái)限制各種壟斷行為。商品和要素在全國(guó)流動(dòng)的障礙因素和摩擦成本，可以衡量國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一性程度和水平。其中，“一價(jià)定律”的衡量方法最為簡(jiǎn)單。在商品和要素可以自由流動(dòng)的區(qū)域內(nèi)，各地區(qū)間通常不可能存在除必要流通成本差異之外的價(jià)格差異；反過來(lái)，商品或要素在國(guó)內(nèi)各行業(yè)、各地區(qū)間自由地、無(wú)障礙地流通和流動(dòng)，必將降低地區(qū)間的價(jià)格差異。因此，同一種商品或要素的地區(qū)間價(jià)格差異，可以被用來(lái)衡量市場(chǎng)的統(tǒng)一性程度，同類商品和要素的地區(qū)間價(jià)格差異越小，說明該類市場(chǎng)的摩擦程度越小，市場(chǎng)的統(tǒng)一性或一體化的程度越高。

開放性的反面是封閉性。封閉性是指系統(tǒng)與作為環(huán)境的其他系統(tǒng)不進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息的交換。只有與其他系統(tǒng)不斷地進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交換，從外部獲得的能量大于系統(tǒng)內(nèi)部消耗散失的能量，系統(tǒng)才能不斷發(fā)展壯大，才能從低級(jí)向高級(jí)、從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從無(wú)序向有序地不斷優(yōu)化和動(dòng)態(tài)發(fā)展。因此，市場(chǎng)體系的對(duì)外開放，是系統(tǒng)的生命活力所在。盡快形成新發(fā)展格局，不是以利用內(nèi)需為由反對(duì)市場(chǎng)開放，而是要以國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)外循環(huán)，以國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛力、吸引力為全球經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造新機(jī)遇、新動(dòng)力和新市場(chǎng)。總的來(lái)說，現(xiàn)在的中國(guó)市場(chǎng)不是對(duì)外開放不足，而是對(duì)內(nèi)開放不足，尤其是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和公民開放不足。形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，意味著中國(guó)不僅要進(jìn)一步對(duì)外開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而且要進(jìn)一步實(shí)行高水平的對(duì)內(nèi)開放。

競(jìng)爭(zhēng)性的反面是壟斷性。壟斷性是指買賣雙方在一種市場(chǎng)勢(shì)力不對(duì)等的狀態(tài)下進(jìn)行交易，只有一家或者少數(shù)買方或者賣方。它有三種表現(xiàn)形態(tài)：自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷。其中，自然壟斷出現(xiàn)在具有網(wǎng)絡(luò)性經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的行業(yè)，如電網(wǎng)、自來(lái)水、煤氣管道等。這些行業(yè)由一個(gè)廠商來(lái)生產(chǎn)全行業(yè)產(chǎn)品，其總成本比由多個(gè)廠商生產(chǎn)的總成本低，因此獨(dú)家生產(chǎn)比多家競(jìng)爭(zhēng)更有效率。經(jīng)濟(jì)壟斷是指企業(yè)依靠技術(shù)、專利以及經(jīng)營(yíng)策略等取得壟斷地位。這種壟斷地位在絕大多數(shù)情況下不僅不需要反對(duì)，而是需要鼓勵(lì)，因?yàn)樗亲杂筛?jìng)爭(zhēng)、技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)效率的產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)壟斷只有當(dāng)它對(duì)市場(chǎng)公平性構(gòu)成威脅時(shí)，才需要用競(jìng)爭(zhēng)法管制。行政壟斷是指采用或借助于行政力量實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)壟斷，包括地區(qū)封鎖、地方保護(hù)、設(shè)立行政性壟斷公司、政府限定交易等。中國(guó)市場(chǎng)現(xiàn)在的狀況是行政壟斷與企業(yè)經(jīng)濟(jì)壟斷疊加，而且行政壟斷的痼疾難除。

有序性的反面是無(wú)序性。無(wú)序性是指具有無(wú)法重復(fù)實(shí)驗(yàn)，或重復(fù)試驗(yàn)后無(wú)法得出相同結(jié)果，或無(wú)法運(yùn)用科學(xué)手段找到規(guī)律性原理的現(xiàn)象或特征，表現(xiàn)為不穩(wěn)定性、不規(guī)則性、隨機(jī)性和彼此間的無(wú)關(guān)性。人類對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理性認(rèn)知，在于認(rèn)為市場(chǎng)運(yùn)行有其內(nèi)在的必然規(guī)律性，由此構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。人們通過學(xué)習(xí)和實(shí)踐，掌握了有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律性，如價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律、周期規(guī)律等，就可以在尊重市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行有力的政府干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。目前中國(guó)市場(chǎng)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問題，不是呈現(xiàn)為無(wú)序性和混亂性，而是管制過多、政府職能錯(cuò)位等導(dǎo)致的低水準(zhǔn)的有序性。

目前，中國(guó)建設(shè)具有統(tǒng)一性、開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和有序性特征的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，其作用主要體現(xiàn)為：

(1）重塑大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。大國(guó)優(yōu)勢(shì)的形成，主要在于因其“大”而導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與分工優(yōu)勢(shì)。著名的斯密定理認(rèn)為，市場(chǎng)的規(guī)模與分工的發(fā)展相互決定、互為因果。以國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)重塑地區(qū)分工格局，能夠促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，提升全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。然而，由于存在市場(chǎng)分割效應(yīng)，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)雖然是超大規(guī)模國(guó)家但一直沒有形成一個(gè)超大規(guī)模的統(tǒng)一市場(chǎng)，無(wú)法享受到超大規(guī)模國(guó)家所具有的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，促成將中國(guó)地區(qū)分散狹窄的市場(chǎng)聚合為國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，有利于釋放大國(guó)發(fā)展的潛力和規(guī)模紅利，獲取大國(guó)內(nèi)部的知識(shí)溢出和知識(shí)創(chuàng)新效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)世界經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的拉動(dòng)作用，甚至在一定程度上可以左右全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)。

(2）構(gòu)建新發(fā)展格局。過去，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴于政府投資和出口拉動(dòng)。表1顯示，中國(guó)的資本形成率偏高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于各類國(guó)家平均水平，超出高收入國(guó)家平均水平的1倍以上。以政府財(cái)政作為保證的大規(guī)模投資是難以持續(xù)的。2008年全球金融危機(jī)后，中國(guó)的外部需求明顯回落，外貿(mào)依存度已低于各類國(guó)家的平均水平。進(jìn)一步地，從消費(fèi)率看，中國(guó)的家庭消費(fèi)率偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于低收入國(guó)家、下中等收入國(guó)家和高收入國(guó)家的平均水平，僅略高于上中等收入國(guó)家的平均水平。由此可見，形成內(nèi)需經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)增長(zhǎng)，仍有巨大的發(fā)展空間。

表1：2010—2019年中國(guó)與各類國(guó)家的資本形成率、家庭消費(fèi)率

和外貿(mào)依存度（單位：%）

資料來(lái)源：根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算

現(xiàn)在看來(lái)，構(gòu)建新發(fā)展格局的前提和基礎(chǔ)條件，就是要建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)，充分發(fā)掘內(nèi)、外兩個(gè)大市場(chǎng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的潛力，推動(dòng)以利用他國(guó)市場(chǎng)為特征的“客場(chǎng)”經(jīng)濟(jì)全球化模式，轉(zhuǎn)變?yōu)槔脙?nèi)需為主的“主場(chǎng)”經(jīng)濟(jì)全球化模式，使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)更多依托國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)高水平自立自強(qiáng)，成為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/section>

(3）提升產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。過去中國(guó)依托于“客場(chǎng)”經(jīng)濟(jì)全球化模式下的出口國(guó)際代工，迅速發(fā)展成為“兩頭在外”的“世界工廠”，但難以避免地被鎖定在全球價(jià)值鏈的低端環(huán)節(jié)。近年來(lái)的中美貿(mào)易摩擦中，美國(guó)越來(lái)越傾向加大對(duì)中國(guó)實(shí)施封鎖、圍堵、打壓和遏制的力度，使中國(guó)部分核心技術(shù)缺失的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域面臨諸多“卡脖子”問題。新冠肺炎疫情的全球蔓延，進(jìn)一步加劇了全球產(chǎn)業(yè)鏈的重組趨勢(shì)，各國(guó)紛紛采取措施鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)向化發(fā)展，致使全球產(chǎn)業(yè)鏈有可能會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的脫鉤與斷裂。

實(shí)施基于內(nèi)需的“主場(chǎng)”經(jīng)濟(jì)全球化戰(zhàn)略，是未來(lái)參與全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略選擇。2019年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議指出，要充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)。如果說過去低價(jià)優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素是比較優(yōu)勢(shì)，那么國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)將成為新的動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)。國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，可以據(jù)此虹吸全球先進(jìn)生產(chǎn)要素，促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，建立門類齊全、競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)體系，培育本土企業(yè)的自主技術(shù)和自主品牌，實(shí)現(xiàn)上下游、產(chǎn)供銷有效銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平的提升。

(4）實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，不僅表現(xiàn)為收入不平等，還體現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡嚴(yán)重影響資源要素空間配置效率、人民福利以及經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。2018年11月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確提出，要“立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”

推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在效率與公平的權(quán)衡中由分化轉(zhuǎn)向一元化，是新時(shí)代中國(guó)拓展經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新空間、推動(dòng)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的重要主題。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，市場(chǎng)整合程度的提高，有助于縮小地區(qū)間的收入差距，增進(jìn)國(guó)民福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。當(dāng)存在規(guī)模報(bào)酬遞增和貿(mào)易成本的前提下，具有較大市場(chǎng)規(guī)模的區(qū)域?qū)@得生產(chǎn)和出口的優(yōu)勢(shì)，呈現(xiàn)出不同程度的本地市場(chǎng)效應(yīng)或本地市場(chǎng)放大效應(yīng)，在累積因果效應(yīng)的作用下，這一優(yōu)勢(shì)得以持續(xù)強(qiáng)化，其結(jié)果就會(huì)表現(xiàn)為地區(qū)間差距的擴(kuò)大。從這一角度講，摒棄本地思維，通過中央和地方政府共同努力來(lái)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，有助于發(fā)揮市場(chǎng)整合的地區(qū)經(jīng)濟(jì)趨同效應(yīng)。

02 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割的現(xiàn)象依然突出

現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割現(xiàn)象是比較突出的，各種分割的形式摻雜在一起出現(xiàn)。不同時(shí)期國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割有其特定的形成原因和存在形式。現(xiàn)階段中國(guó)市場(chǎng)分割表現(xiàn)為哪些典型事實(shí)？過去呈現(xiàn)的市場(chǎng)分割現(xiàn)象是否消失？還是更隱蔽化？

1. 選擇性的地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策

中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中隨著分權(quán)改革的推進(jìn)和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的白熱化，政府管理經(jīng)濟(jì)方式變化的一個(gè)最重要的特征，是中央主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策的弱化和地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策的興起。這種地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策是選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于微觀企業(yè)的干預(yù)更為廣泛和直接，體現(xiàn)出很強(qiáng)的以政府選擇替代市場(chǎng)機(jī)制和限制競(jìng)爭(zhēng)的特征。

地方主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策往往更多追求局部的短期利益，是形成中國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的主要決定性因素。它們熱衷于一些建設(shè)周期短、投資收益大、資金回收快的項(xiàng)目，為爭(zhēng)奪相對(duì)稀缺的市場(chǎng)和資源而盲目布局和投資，以致重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)、“一哄而上”“一哄而散”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，未能充分利用自身的比較優(yōu)勢(shì)，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化的現(xiàn)象非常突出。地方五年規(guī)劃對(duì)于該地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般都有詳細(xì)的描述，也反映出地方產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)方向，這里進(jìn)行了簡(jiǎn)單梳理（見表2）。從第一產(chǎn)業(yè)看，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為許多省份的目標(biāo)，有28個(gè)省份提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。從制造業(yè)方面看，食品制造加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、汽車制造業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、人工智能、（高端）裝備制造、新材料、新能源、（節(jié)能）環(huán)保產(chǎn)業(yè)等被超過20個(gè)省份列為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。從服務(wù)業(yè)方面看，幾乎每個(gè)省份均提到要優(yōu)先發(fā)展或者大力發(fā)展“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。其中，物流業(yè)（現(xiàn)代物流）、新一代信息技術(shù)、金融業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、文化藝術(shù)業(yè)等，都被寫進(jìn)了全國(guó)20個(gè)以上省份的“十四五”規(guī)劃中。當(dāng)前中國(guó)由地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，可能是重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、債務(wù)高筑等現(xiàn)象的主因。

表2：各省份“十四五”規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)政策梳理

資料來(lái)源：根據(jù)各省份發(fā)布的“十四五”規(guī)劃整理

2. 產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)壁壘

各級(jí)地方政府管理著規(guī)模龐大的地方國(guó)有企業(yè)，本意是為區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)的外部性提供糾偏服務(wù)。但是在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的競(jìng)爭(zhēng)格局下，地方政府的本位主義動(dòng)機(jī)可能使其變成分割市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)工具和手段，并使其功能強(qiáng)化。一是地方政府利用直接管理國(guó)有企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，借助于國(guó)有企業(yè)實(shí)施行政壟斷，如公共采購(gòu)招投標(biāo)時(shí)，設(shè)置有利于本地國(guó)有企業(yè)的競(jìng)標(biāo)條件和門檻，對(duì)與本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)的外來(lái)企業(yè)設(shè)置更高的進(jìn)入壁壘。二是地方政府有動(dòng)機(jī)重組本地國(guó)有資產(chǎn)尤其是公共服務(wù)類資產(chǎn)，組建各種投融資平臺(tái)，利用其進(jìn)行招商引資，或直接投資那些產(chǎn)值稅收高的項(xiàng)目，導(dǎo)致其承擔(dān)巨額的債務(wù)。三是地方國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易中，經(jīng)常受到嚴(yán)重的行政干預(yù)，使得企業(yè)通過橫向一體化和縱向一體化構(gòu)造產(chǎn)業(yè)內(nèi)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的微觀決策，受到人為因素的干擾，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被各地區(qū)行政權(quán)力和壟斷勢(shì)力扭曲。主要體現(xiàn)在：出于增加本地GDP和稅收的動(dòng)機(jī)，要求優(yōu)勢(shì)國(guó)有企業(yè)只能在當(dāng)?shù)赝顿Y，干預(yù)和限制其以跨地區(qū)、跨行業(yè)的企業(yè)兼并形式向外地發(fā)展擴(kuò)張；為了擺脫虧損企業(yè)的包袱，以犧牲效率為代價(jià)，采取“拉郎配”式兼并或“劫富濟(jì)貧”式兼并，使得產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的市場(chǎng)規(guī)則受到破壞，變相保護(hù)當(dāng)?shù)氐牧觿?shì)企業(yè)；政府作為改組的主體或國(guó)有產(chǎn)權(quán)再配置的主體，往往缺乏對(duì)并購(gòu)成本與收益，特別是機(jī)會(huì)成本、動(dòng)態(tài)收益進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算的能力，甚至還會(huì)考慮一些非經(jīng)濟(jì)因素，在中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估過程中助長(zhǎng)了尋租腐敗行為。

3. 商品市場(chǎng)分割

經(jīng)過40多年的改革，中國(guó)已經(jīng)形成了較為健全的商品市場(chǎng)。從圖1中可以非常直觀地看到，1998—2019年，全國(guó)30個(gè)省份商品相對(duì)價(jià)格方差的波動(dòng)幅度呈現(xiàn)明顯收窄趨勢(shì)，商品市場(chǎng)一體化程度顯著提升。但是應(yīng)該承認(rèn)，目前國(guó)內(nèi)商品市場(chǎng)的分割狀態(tài)并未完全消除，具體表現(xiàn)為：(1)設(shè)法禁止或數(shù)量限制對(duì)本地有沖擊的外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)，主要發(fā)生在地方可以壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。(2)以出臺(tái)文件的形式，變相要求本地消費(fèi)者消費(fèi)本地產(chǎn)品。例如，某些地方政府出臺(tái)相關(guān)文件，要求政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的接待用品和辦公用品等原則上使用本地產(chǎn)品。(3)動(dòng)用價(jià)格杠桿，對(duì)外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，削弱外地產(chǎn)品在本地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力；通過規(guī)定歧視性價(jià)格、實(shí)行歧視性補(bǔ)貼政策，提高本地產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。(4)用一些超經(jīng)濟(jì)手段，如以加強(qiáng)市場(chǎng)管理和質(zhì)量監(jiān)督為名，針對(duì)同類商品實(shí)行不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等措施，控制其流入本地市場(chǎng)。

全國(guó)30個(gè)省份商品相對(duì)價(jià)格方差均值走勢(shì)

注：使用價(jià)格法測(cè)算中國(guó)省級(jí)地區(qū)商品市場(chǎng)分割程度，數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》各省份的環(huán)比價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)。出于統(tǒng)計(jì)口徑一致性和數(shù)據(jù)連續(xù)性的考慮，一共選取了10類商品進(jìn)行研究，分別為：糧食類、食品類、紡織品類、化妝品類、書報(bào)雜志類、中西藥品類、家用電器及音像器材類、服裝鞋帽類、建筑建材類、飲料煙酒類

4. 要素市場(chǎng)分割

中國(guó)要素市場(chǎng)分割程度顯然高于商品市場(chǎng)的分割程度，要素市場(chǎng)一體化成為當(dāng)前更為迫切的問題。從圖2中可以非常直觀地看到，1998—2019年，全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)相對(duì)價(jià)格方差的波動(dòng)幅度尚未出現(xiàn)顯著的收斂趨勢(shì)，近年來(lái)甚至出現(xiàn)“翹尾”現(xiàn)象。可見，勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)分割狀況尚未出現(xiàn)明顯的改善。2020年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中明確提出，“充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，暢通要素流動(dòng)渠道，保障不同市場(chǎng)主體平等獲取生產(chǎn)要素，推動(dòng)要素配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”鑒于此，本文主要從勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

圖2：1998—2019年中國(guó)商品、勞動(dòng)力、資本市場(chǎng)相對(duì)價(jià)格方差均值走勢(shì)

注：(1)使用價(jià)格法測(cè)算中國(guó)省級(jí)地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割程度，以歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》各省份的環(huán)比工資指數(shù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，測(cè)算職工平均實(shí)際工資指數(shù)。其中，職工平均實(shí)際工資包括國(guó)有單位職工平均工資、城鎮(zhèn)集體單位職工平均工資、其他單位職工平均工資三項(xiàng)。(2)使用價(jià)格法測(cè)算中國(guó)省級(jí)地區(qū)資本市場(chǎng)分割程度。固定資產(chǎn)投資環(huán)比價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)自中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。出于統(tǒng)計(jì)口徑一致性和數(shù)據(jù)連續(xù)性的考慮，一共選取了三類固定資產(chǎn)進(jìn)行研究，分別為：建筑安裝工程、設(shè)備工器具購(gòu)置，以及其他費(fèi)用

(1）勞動(dòng)力市場(chǎng)分割。改革開放以來(lái)，中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的行政分割，以對(duì)流動(dòng)人口的管理為標(biāo)志而存在。首先，實(shí)踐中勞動(dòng)力流動(dòng)方向以從內(nèi)地農(nóng)村向東南沿海城市為主，但仍然受到戶籍制度的嚴(yán)重約束，中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)被分割為城鎮(zhèn)居民勞動(dòng)力市場(chǎng)（又分為特大城市、大城市、中小城市勞動(dòng)力市場(chǎng)）、城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工勞動(dòng)力市場(chǎng)、農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)等，導(dǎo)致中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)呈現(xiàn)出“候鳥型”的短期流動(dòng)而非舉家遷移的特點(diǎn)。其次，普通勞動(dòng)力市場(chǎng)正在建立和完善，但是技能型和高級(jí)勞動(dòng)力流動(dòng)被行政關(guān)系嚴(yán)重分割，主要表現(xiàn)在科研技術(shù)人員、國(guó)有企業(yè)高級(jí)經(jīng)理人員、政府公務(wù)員等流動(dòng)基本上只受行政命令調(diào)動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制基本不起作用。最后，受檔案、工資人事關(guān)系、組織關(guān)系、行政級(jí)別、考核體制、戶籍等諸多限制，企業(yè)和社會(huì)組織等“體制外”人員進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的渠道仍然不暢，扭曲了人力資源的合理配置，不利于人才的自由進(jìn)入與流出。

(2）資本市場(chǎng)分割。金融抑制是發(fā)展中國(guó)家的普遍特征，其本質(zhì)是行政力量控制資本的配置。中國(guó)銀行信貸市場(chǎng)是一種壟斷競(jìng)爭(zhēng)型的市場(chǎng)，進(jìn)入限制、存貸款數(shù)量和利率限制等形式表現(xiàn)的金融抑制，使得本地國(guó)有企業(yè)更易享受到低息貸款，其他企業(yè)的融資成本則相對(duì)較高。此外，“銀政壁壘”限制了資本的跨區(qū)域流動(dòng)，許多商業(yè)銀行實(shí)行屬地管理制度，明文規(guī)定禁止對(duì)異地客戶授信。受市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，外資和民營(yíng)資本進(jìn)入金融服務(wù)市場(chǎng)的門檻依然偏高。從證券市場(chǎng)看，中國(guó)證券交易所歸屬地方政府和中央證券主管部門雙重管轄，上海證券交易所和深圳證券交易所實(shí)行不同的制度、辦法和運(yùn)行規(guī)則，是一種相對(duì)獨(dú)立的、非統(tǒng)一的市場(chǎng)。中國(guó)的區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)，目前只為特定區(qū)域內(nèi)的企業(yè)提供股權(quán)、債券轉(zhuǎn)讓和融資服務(wù)，由省級(jí)人民政府監(jiān)管，原則上不得跨區(qū)域設(shè)立營(yíng)業(yè)性分支機(jī)構(gòu)，不得接受跨區(qū)域公司掛牌，省際間資本流動(dòng)受到限制。

(3）技術(shù)市場(chǎng)分割。中國(guó)技術(shù)市場(chǎng)分割主要表現(xiàn)為政產(chǎn)學(xué)研相脫節(jié)，軍民分割、部門分割、地區(qū)分割等狀況。具體表現(xiàn)為：(1)中國(guó)的研發(fā)機(jī)構(gòu)大多隸屬于政府部門，科研任務(wù)與經(jīng)費(fèi)幾乎全部由政府包攬，經(jīng)常出現(xiàn)科研項(xiàng)目的選題與市場(chǎng)實(shí)際需求相脫節(jié)的情況，一些科技成果難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，科技成果商品化率低。(2)民營(yíng)企業(yè)的研發(fā)機(jī)構(gòu)較少有機(jī)會(huì)參與到國(guó)家重大科技項(xiàng)目中，致使一些前沿的科研成果長(zhǎng)期被束之高閣，科技成果轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)很不健全。比較典型的是，過去中國(guó)在國(guó)防工業(yè)部分通過投入大量研發(fā)經(jīng)費(fèi)，產(chǎn)生了一批先進(jìn)技術(shù)，其中，有很大一部分軍用技術(shù)成果可以向民用部門轉(zhuǎn)移。但是，目前軍用技術(shù)市場(chǎng)與民用技術(shù)市場(chǎng)相互封鎖的局面并未完全消除。(3)研究開發(fā)體系基本依附于行政管理體系，容易造成條塊分割、相互封鎖，難以解決研究與開發(fā)機(jī)構(gòu)的分流重組問題，致使研發(fā)目標(biāo)過于分散，無(wú)法形成規(guī)模性的開發(fā)優(yōu)勢(shì)，集中人力與物力生產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)急需的關(guān)鍵性技術(shù)成果，難以滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步的需要。

(4）數(shù)據(jù)市場(chǎng)分割。數(shù)據(jù)作為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的生產(chǎn)要素之一，是第四次科技革命浪潮的“石油”，是基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源。由于數(shù)據(jù)成為財(cái)富的重要來(lái)源，近年來(lái)地區(qū)間、部門間、企業(yè)間圍繞數(shù)據(jù)的競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)出愈演愈烈的態(tài)勢(shì)。中國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)分割主要表現(xiàn)為：(1)各地區(qū)政府和部門之間的數(shù)據(jù)缺乏整體聯(lián)系，封閉性、盲目性、分散性與不協(xié)調(diào)性明顯。當(dāng)前，各級(jí)政府、各部門紛紛建立獨(dú)立數(shù)據(jù)中心，單位與單位之間，甚至同一個(gè)單位內(nèi)的許多數(shù)據(jù)相互封鎖，存在諸多“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”。此外，數(shù)據(jù)采集還沒有實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，重復(fù)存在與相互對(duì)峙等問題嚴(yán)重，數(shù)據(jù)資源應(yīng)用場(chǎng)景不夠豐富、價(jià)值發(fā)揮嚴(yán)重不足與數(shù)據(jù)資源利用的嚴(yán)重浪費(fèi)形成明顯的矛盾性。(2)數(shù)據(jù)壟斷問題愈加明顯，并催生了“堰塞湖”。例如，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)存在“殺熟”、平臺(tái)“二選一”、“寡頭市場(chǎng)共同支配”等特有的壟斷行為，形成了巨大數(shù)據(jù)集聚隱患。

03 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割的深層次原因

從中國(guó)構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)的實(shí)踐看，造成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割的深層次原因，既有利益驅(qū)動(dòng)的制度安排方面的原因，也有更深層次的國(guó)家戰(zhàn)略方面的原因。

1.“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的激勵(lì)機(jī)制

如圖3所示，1978年以來(lái)，除個(gè)別年份，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度顯著高于各類國(guó)家的年增長(zhǎng)率。中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背后，與中國(guó)地方政府承擔(dān)“企業(yè)化政府”的角色密不可分。因此，理解“中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)之謎”的關(guān)鍵，在于剖析地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力機(jī)制，在于理解地方政府官員的動(dòng)力機(jī)制。

中國(guó)地方政府官員的升遷考核標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主。特別是將地方干部的政績(jī)與所轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就進(jìn)行直接掛鉤，主要從上了多少項(xiàng)目、交了多少稅、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度多少等指標(biāo)來(lái)進(jìn)行量化和比較。在這種基于“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”原理而設(shè)計(jì)的“錦標(biāo)賽”式的晉升模式下，地方政府官員為了提升執(zhí)政期內(nèi)工作業(yè)績(jī)和個(gè)人職業(yè)回報(bào)的需求，承擔(dān)了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大責(zé)任和巨大壓力，這強(qiáng)化了地方市場(chǎng)分割的動(dòng)機(jī)和行為。為了謀求更大的晉升空間或者避免被降級(jí)，本著有利于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)等目標(biāo)，官員們有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去采取干預(yù)企業(yè)的投融資活動(dòng)和日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等市場(chǎng)分割行為，進(jìn)而妨礙商品和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。

圖3：1978—2019年中國(guó)與各類國(guó)家的年增長(zhǎng)率

資料來(lái)源：根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算

2. 區(qū)域傾斜政策和不規(guī)范的優(yōu)惠政策

新中國(guó)成立70年，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了由注重均衡發(fā)展到不平衡發(fā)展，再到協(xié)調(diào)發(fā)展的兩次轉(zhuǎn)變。例如，在對(duì)外開放方面，為了抓住機(jī)遇，按照從沿海到內(nèi)陸的順序，先后建立了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開放了14個(gè)沿海城市和一大批內(nèi)陸省會(huì)城市。這種效率優(yōu)先的由沿海地區(qū)先行先試的思路，為全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行全面的經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了基礎(chǔ)，但由此造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大也是不爭(zhēng)的事實(shí)。如圖4所示，按照人口加權(quán)調(diào)整后的GDP計(jì)算，東部地區(qū)占全國(guó)經(jīng)濟(jì)的比重最大，始終維持在50%以上，而中西部地區(qū)幅員遼闊但其占全國(guó)經(jīng)濟(jì)的比重卻很小，不及東部地區(qū)。

地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段不一，地區(qū)差距明顯，從全國(guó)看，難以為地區(qū)間的政府合作提供公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。此外，通過在財(cái)政、稅收、金融、貿(mào)易、引進(jìn)外資、人事制度等方面實(shí)施不同的優(yōu)惠政策，形成各種區(qū)域性的政策洼地，獲得政策上的先發(fā)優(yōu)勢(shì)。但是，與其他無(wú)政策優(yōu)惠或缺少政策優(yōu)惠的地區(qū)相比，區(qū)際之間的制度安排的差異，事實(shí)上就是區(qū)域的政策歧視，客觀上導(dǎo)致了許多隱形的“市場(chǎng)分割”，為尋租提供了肥沃的“土壤”。

圖4：1978—2019年?yáng)|中西部地區(qū)按人口加權(quán)的GDP占比

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算

3. 財(cái)政分權(quán)體制下的地方互動(dòng)策略

20世紀(jì)80年代以來(lái)，以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的分權(quán)改革，有效激發(fā)了地方政府的活力。但是這種分權(quán)式改革主要是在政府內(nèi)部進(jìn)行的，不是與企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，因而并沒有完全跳出把生產(chǎn)要素及企業(yè)禁錮于條塊分割的行政隸屬關(guān)系之中的傳統(tǒng)制度格局，這就為地方政府分割國(guó)內(nèi)市場(chǎng)埋下了制度隱患。

中國(guó)的分權(quán)式改革，因中央與地方在事權(quán)、財(cái)權(quán)、調(diào)控權(quán)等方面的動(dòng)態(tài)匹配不夠完善，使地方政府的財(cái)政收支格局出現(xiàn)嚴(yán)重窘境，這是后來(lái)“土地財(cái)政”現(xiàn)象和地方政府企業(yè)化運(yùn)作現(xiàn)象出現(xiàn)并持續(xù)的重要成因。如圖5所示，以地方財(cái)政收支比（地方財(cái)政支出/地方財(cái)政收入）看，這一指標(biāo)相對(duì)較高，說明地方政府財(cái)政拮據(jù)，分稅制改革并不徹底，支出端的改革滯后于收入端改革。在此情形下，為了保護(hù)稅基和增加本級(jí)財(cái)政收入，地方政府利用行政權(quán)力來(lái)干預(yù)甚至直接控制當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)，傾向于多辦“自己的企業(yè)”，多搞那些投資少、見效快、預(yù)期價(jià)高利大產(chǎn)品的項(xiàng)目，搞低水平重復(fù)建設(shè)，“以鄰為壑”現(xiàn)象愈演愈烈，成為地方市場(chǎng)分割的催化劑。

圖5：1994—2019年中國(guó)地方政府財(cái)政收支比

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算

4. 小國(guó)貿(mào)易條件下的對(duì)外貿(mào)易偏好

改革開放初期，通過“三來(lái)一補(bǔ)”（來(lái)料加工、來(lái)件裝配、來(lái)樣加工、補(bǔ)償貿(mào)易）以及其他形式的對(duì)外合作，中國(guó)形成了市場(chǎng)和資源“兩頭在外，大進(jìn)大出”的“世界工廠”發(fā)展模式。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易越來(lái)越呈現(xiàn)出大國(guó)規(guī)模和“小國(guó)貿(mào)易條件”的特征。其中，一個(gè)重要的原因在于，中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易發(fā)展很大程度上不是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)自然擴(kuò)張的延伸，而是地區(qū)間市場(chǎng)分割導(dǎo)致國(guó)內(nèi)貿(mào)易嚴(yán)重滯后的產(chǎn)物。改革開放以來(lái)，中國(guó)出口額以年均18%的速度迅猛增長(zhǎng)，而省際貿(mào)易額的年均增長(zhǎng)率僅為4.8%。中國(guó)區(qū)域性的市場(chǎng)分割，意味著無(wú)法實(shí)現(xiàn)理論上的要素價(jià)格均等化的國(guó)內(nèi)資源配置效率，從而使得國(guó)際資源配置過程缺乏國(guó)內(nèi)資源配置最優(yōu)化的支持，致使各區(qū)域更多將注意力轉(zhuǎn)向?qū)ν赓Q(mào)易，不同程度地形成了“對(duì)外貿(mào)易偏好”，替代國(guó)內(nèi)貿(mào)易，從而加深國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的分割程度。

5. 政府間合作機(jī)制的虛化

針對(duì)嚴(yán)重的市場(chǎng)分割問題，地方政府也通過一些合作嘗試突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的藩籬。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化歷經(jīng)三十多年的努力于2018年才上升為國(guó)家戰(zhàn)略，這一期間經(jīng)歷了上海經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室、長(zhǎng)三角一體化合作示范區(qū)等，地區(qū)間合作機(jī)制不斷升級(jí)。

地方政府的合作共識(shí)，是消除國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割的前提，而制度層面的整合，則是消除國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分割的關(guān)鍵。但是目前這種合作機(jī)制大多比較“虛”，主要體現(xiàn)為：一是缺少一個(gè)超脫于地方利益的、跨區(qū)域、法律化的統(tǒng)一有效的多元協(xié)調(diào)機(jī)制，難以達(dá)成全方位、多層次和有效益的全面合作；二是缺乏成本共擔(dān)、利益共享的機(jī)制，局部利益與整體目標(biāo)難以深度融合，無(wú)法形成各地區(qū)主動(dòng)突破行政壁壘的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力；三是在跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛判決與執(zhí)行上，往往存在司法上的“主客場(chǎng)”，為地方保護(hù)主義存在提供了“法律”基礎(chǔ)。

綜上所述，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中能夠阻礙國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的因素或力量，主要來(lái)自縱向與橫向的政府治理機(jī)制。因?yàn)椋挥姓盘烊坏負(fù)碛袕?qiáng)大的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制力，才可以長(zhǎng)期大幅度地扭曲和嚴(yán)重地分割市場(chǎng)，而其他主體是不可能具備這種力量的，如企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力雖然也是阻礙市場(chǎng)一體化的因素，但其往往是暫時(shí)的，在嚴(yán)厲的反壟斷法制約下，政府破除這種壟斷力量相對(duì)比較容易。

然而，政府作為改革開放的發(fā)動(dòng)者和推動(dòng)者，為什么會(huì)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)的形成？一種解釋是，政府也是一個(gè)利益主體，追求經(jīng)濟(jì)利益是其具有經(jīng)濟(jì)職能后的必然現(xiàn)象，同時(shí)市場(chǎng)取向的改革是政府的自覺變革，當(dāng)市場(chǎng)取向的改革涉及官員的利益時(shí)，就會(huì)自覺或不自覺地阻止這一進(jìn)程。這種說法有一定的道理。很多人據(jù)此認(rèn)為，中國(guó)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌，必須分拆政府的經(jīng)濟(jì)職能，把它們逐步交給市場(chǎng)主體，讓政府專司非盈利性的社會(huì)公共職能。這樣，政府就沒有阻礙和分割市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力。對(duì)此，本文認(rèn)為：首先，政府具有經(jīng)濟(jì)職能，并不意味著它一定會(huì)產(chǎn)生具有分割市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)行為，這主要取決于對(duì)地方政府的激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)。如果激勵(lì)機(jī)制是鼓勵(lì)其從分割市場(chǎng)的行為中受益，同時(shí)對(duì)這種行為又缺少約束機(jī)制，那么地方政府官員理性的反應(yīng)當(dāng)然是分割市場(chǎng)的行為，反之則又可能完全不同。其次，反對(duì)地方政府分割市場(chǎng)的行為，不能把通過地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效率增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制給丟棄了。從過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)看，如果中國(guó)學(xué)習(xí)和照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展模式，完全忽視地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，那么就不可能有當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的成就。中國(guó)目前進(jìn)入了發(fā)展新階段，在趕超西方發(fā)達(dá)國(guó)家、實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的偉大征程中，還要充分發(fā)揮政府與企業(yè)各自的不同的作用，發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。如果過早地把地方政府這臺(tái)馬力十足的增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)拆除，其結(jié)果無(wú)疑是自廢武功。

目標(biāo)決定戰(zhàn)略，戰(zhàn)略決定體制。由于中國(guó)把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟(jì)趕超壓縮在同一個(gè)時(shí)空中進(jìn)行，所以中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的格局在某種程度要服從于增長(zhǎng)追趕戰(zhàn)略，需要更加注意發(fā)揮政府“有形的手”的能動(dòng)作用。這自然會(huì)對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成產(chǎn)生一定的阻力作用。首先，趕超型的增長(zhǎng)戰(zhàn)略要集中有限的資源投入重點(diǎn)部門，實(shí)施非均衡戰(zhàn)略去突出主導(dǎo)部門的帶動(dòng)作用。這種縱向決策必然要通過“條條”和“塊塊”系統(tǒng)去實(shí)施，因而天然地與市場(chǎng)橫向決策方式相對(duì)立，必然會(huì)從縱向上產(chǎn)生割裂統(tǒng)一的市場(chǎng)的效應(yīng)。其次，趕超型的增長(zhǎng)戰(zhàn)略往往擔(dān)心市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)的速度太慢，經(jīng)常會(huì)認(rèn)為與其讓市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，不如讓有形的手直接出擊效果更好，因此這種情形下的政府就會(huì)在一定程度上替代企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)決策，也會(huì)把較多的資源投放于有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域，而把較少的資源投放在維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境上。此外，趕超型的增長(zhǎng)戰(zhàn)略往往在資源約束條件下，對(duì)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行差別對(duì)待，試圖通過優(yōu)先發(fā)展某類地區(qū)和產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)其他地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這種協(xié)調(diào)方式下，出現(xiàn)按所有制性質(zhì)、按企業(yè)規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)管理企業(yè)、按地區(qū)傾斜方式管理經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)象就是必然的，結(jié)果可能會(huì)造成企業(yè)間、地區(qū)間的不公平，從而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可能演變成爭(zhēng)奪政策優(yōu)惠的競(jìng)爭(zhēng)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單的領(lǐng)域，趕超型政府的決策結(jié)構(gòu)確實(shí)可以迅速發(fā)揮較大的作用。

隨著新發(fā)展階段的到來(lái)，為了在新發(fā)展理念下盡快形成新發(fā)展格局，需要對(duì)政府的目標(biāo)和行為方式做出一系列既有利于統(tǒng)一市場(chǎng)形成、又能夠更好地發(fā)揮政府作用的調(diào)整。從全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)轉(zhuǎn)向啟動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化戰(zhàn)略階段，一方面，趕超戰(zhàn)略目標(biāo)要繼續(xù)實(shí)施，但是趕超的內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)的變化，速度型趕超要逐步讓位于效率型和質(zhì)量型趕超；另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜，統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的主要資源、手段和工具，完全有必要也有可能使宏觀決策機(jī)制轉(zhuǎn)向利用市場(chǎng)進(jìn)行總量、間接決策為主，讓全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)承擔(dān)起對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)任務(wù)，以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量。從動(dòng)力結(jié)構(gòu)上看，新時(shí)代由社會(huì)基本矛盾決定的人民對(duì)美好生活的向往和追求，將成為黨和政府的基本動(dòng)機(jī)和動(dòng)力，那么這種動(dòng)力變革決定的效率變革和質(zhì)量變革的趨勢(shì)，將弱化政府直接干預(yù)市場(chǎng)的決策動(dòng)機(jī)，弱化政府分割市場(chǎng)的動(dòng)力，更多地利用一體化的統(tǒng)一市場(chǎng)追求高質(zhì)量發(fā)展。從協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)上看，在以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)的宏觀協(xié)調(diào)方式下，總的趨勢(shì)是無(wú)論屬于什么行業(yè)、處于什么地區(qū)、是哪類性質(zhì)的企業(yè)，只要是“中國(guó)企業(yè)”，所有的企業(yè)將分享同樣的經(jīng)濟(jì)政策，處于同一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。毫無(wú)疑問，在這種宏觀經(jīng)濟(jì)管理協(xié)調(diào)方式下，競(jìng)爭(zhēng)的績(jī)效將主要取決于企業(yè)效率，取決于由技術(shù)能力、管理能力和市場(chǎng)能力決定的企業(yè)能力。這是解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中長(zhǎng)期存在的“重大結(jié)構(gòu)性失衡”問題的關(guān)鍵。

04 國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的特殊問題與推進(jìn)策略

在一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)經(jīng)濟(jì)中，首先需要強(qiáng)調(diào)建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)有一些顯著的特殊性：

第一，一個(gè)大國(guó)內(nèi)部的統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，不見得比國(guó)家間形成統(tǒng)一市場(chǎng)協(xié)議來(lái)得更容易。很多人拿歐盟共同體市場(chǎng)建設(shè)的歷史來(lái)比較中國(guó)地區(qū)間市場(chǎng)一體化的特殊性。普遍認(rèn)為，超大規(guī)模國(guó)家內(nèi)部因?yàn)樵谪泿胖贫取⑹袌?chǎng)監(jiān)管、稅收征繳、社會(huì)治理等方面都遵循著統(tǒng)一的法律制度，所以統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的障礙，通常要比國(guó)際市場(chǎng)小得多，尤其是中央集權(quán)的國(guó)家，更具有這種舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)。現(xiàn)實(shí)是，經(jīng)濟(jì)一體化程度較高的歐盟，雖然貨幣政策只有一個(gè)，是高度統(tǒng)一的，但是其財(cái)政政策卻由各國(guó)自己行使，因各有各的利益訴求，故歐盟經(jīng)濟(jì)政策至今仍然處于嚴(yán)重的分離狀態(tài)。從實(shí)踐看，即使在統(tǒng)一的法律制度、相似的文化背景下實(shí)施了統(tǒng)一的財(cái)政貨幣政策，大國(guó)內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，也面臨各地方政府相對(duì)獨(dú)立的利益訴求而難以協(xié)調(diào)、市場(chǎng)一體化難以真正實(shí)現(xiàn)的困境。不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家在這方面有各種各樣的問題，從計(jì)劃體制走出來(lái)的中國(guó)更是如此，如長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展問題，已經(jīng)講了幾十年，各種省際協(xié)調(diào)機(jī)制也建設(shè)了，國(guó)家戰(zhàn)略也開始推動(dòng)了，但是實(shí)質(zhì)性的效果，事實(shí)上還需要進(jìn)一步評(píng)估。

第二，中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)并形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)之間，并不存在什么根本的矛盾。有些人認(rèn)為，統(tǒng)一大市場(chǎng)是獨(dú)立、分散、自主、橫向協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，這與以縱向協(xié)調(diào)為基本特點(diǎn)的中央對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是有沖突的，因此縱向治理特征明顯的大國(guó)經(jīng)濟(jì)，很難順利地建設(shè)并形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)。其實(shí)，有效的縱向治理，恰恰是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)所在。堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以為形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)創(chuàng)造政治條件和保障體系，可以在這個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)宏觀間接調(diào)控，在市場(chǎng)運(yùn)行中更好地發(fā)揮政府作用。當(dāng)然，如果縱向的治理是以直接對(duì)市場(chǎng)的替代和排斥而存在的，那么可能就不需要統(tǒng)一大市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)。因此，這二者之間不是替代關(guān)系和獨(dú)立關(guān)系，而是互補(bǔ)關(guān)系和依賴關(guān)系。

第三，現(xiàn)階段中國(guó)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)的特征，決定了中國(guó)必須在多階段一體化發(fā)展中，同時(shí)培育和建設(shè)各要素市場(chǎng)，不能顧此失彼。農(nóng)業(yè)文明時(shí)代土地、勞動(dòng)力是最重要的生產(chǎn)要素；工業(yè)化時(shí)代，資本和技術(shù)是最重要的要素；后工業(yè)化時(shí)代，知識(shí)、人才、企業(yè)家才能、管理等要素地位突出。如今進(jìn)入了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)資源是生產(chǎn)力的重要來(lái)源，是基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源。這些決定了在不同的發(fā)展階段，發(fā)展要素市場(chǎng)的重點(diǎn)不同。但是作為發(fā)展中的大國(guó)，中國(guó)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多階段一體化發(fā)展的結(jié)構(gòu)特征，農(nóng)村工業(yè)化、后工業(yè)化社會(huì)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)化、網(wǎng)絡(luò)信息化等數(shù)個(gè)發(fā)展階段同時(shí)交織混合在一起，各要素市場(chǎng)發(fā)育并不均衡。因此，必須強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素市場(chǎng)門類的均衡發(fā)展，否則就會(huì)使某類要素市場(chǎng)與某個(gè)發(fā)展階段不匹配、不協(xié)調(diào)，從而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換。在新發(fā)展階段，為了實(shí)現(xiàn)趕超現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)，可以把某幾個(gè)發(fā)展階段壓縮在一個(gè)時(shí)間空間中一體化推進(jìn)，如可以積極有效地利用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)資源改造農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加速形成新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

第四，形成國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的關(guān)鍵，現(xiàn)階段可能并不在于急于要去掉地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，而在于改革地方政府的目標(biāo)函數(shù)、動(dòng)力結(jié)構(gòu)和行為方式，改變地方政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方法。中國(guó)在過去的增長(zhǎng)趕超時(shí)期，通過分權(quán)改革把地方政府塑造成了一個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”。這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象的主要原因。“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”對(duì)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的弊端如何克服？目前并無(wú)來(lái)自實(shí)踐的答案。過去認(rèn)為，把地方政府的發(fā)展功能逐步改造為純公共服務(wù)功能，是可以選擇的重要出路之一。但如上所述，這種思路并沒有很好解決轉(zhuǎn)軌發(fā)展中國(guó)家發(fā)展動(dòng)力如何持續(xù)的問題。如果在新發(fā)展階段中，仍然需要依靠地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)來(lái)解決中國(guó)現(xiàn)代化的質(zhì)量和效率趕超問題，那么地方政府的“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”地位和職能就無(wú)法替代。其實(shí)，當(dāng)前影響國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的主要障礙，并不完全在于地方政府具有較多的經(jīng)濟(jì)職能，而是其目標(biāo)函數(shù)、動(dòng)力結(jié)構(gòu)和行為方式都是對(duì)應(yīng)過去發(fā)展階段下的速度型趕超戰(zhàn)略，具體來(lái)說在于其主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策的行使方式，以及把其作為地區(qū)市場(chǎng)分割的工具的做法。

根據(jù)以上對(duì)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的特殊問題的分析，本文在以下幾方面提出加快推進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的策略建議：

1. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與政府轉(zhuǎn)型

新發(fā)展階段的政府轉(zhuǎn)型，要以改變地方政府目標(biāo)函數(shù)、動(dòng)力結(jié)構(gòu)和行為方式為主。具體來(lái)講，一是要改變地方政府官員政績(jī)的目標(biāo)函數(shù)結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)有的對(duì)地方政府的考核評(píng)價(jià)體系中，不斷增加偏重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、效率的內(nèi)涵，從而規(guī)范其行為取向，把追求高質(zhì)量發(fā)展作為行為準(zhǔn)則。二是要把激勵(lì)搞對(duì)，推進(jìn)財(cái)稅體制的縱向改革，著力解決各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱的問題。構(gòu)建橫向財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制和區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在地方政府間的再分配，降低地區(qū)間為爭(zhēng)取流動(dòng)性稅基而進(jìn)行的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，從而弱化地方政府的策略性分工行為。三是要根據(jù)地方政府行為妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的具體表現(xiàn)和后果，制定地方政府直接干預(yù)市場(chǎng)行為的負(fù)面清單，給地方政府行為定底線和高壓線。

中國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，東部沿海地區(qū)總體進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，中西部部分地區(qū)仍然處于追趕階段，短期內(nèi)要從全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場(chǎng)有著不小的難度。因此，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，需要分層推進(jìn)。首先是省內(nèi)全域一體化；再通過省際間的相互開放競(jìng)爭(zhēng)，形成區(qū)域統(tǒng)一大市場(chǎng)；最后通過全國(guó)各主要區(qū)域的開放，逐步形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。此外，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，還需要按照要素的公共性分類對(duì)待，先易后難。

2. 產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程中，過去那種“增長(zhǎng)主義”導(dǎo)向的地方產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該讓位于追求增長(zhǎng)效率和創(chuàng)新發(fā)展的功能性產(chǎn)業(yè)政策。例如，借力“鏈長(zhǎng)制”培育“鏈主”企業(yè)和各類“隱形冠軍”，扭轉(zhuǎn)地方政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵和方式，把努力轉(zhuǎn)向解決產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵要素供求協(xié)調(diào)、創(chuàng)新突破、“卡脖子”問題解決等產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部性上來(lái)。再如，為加速新發(fā)展格局的形成，地方政府主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)應(yīng)該致力于建設(shè)開放的國(guó)內(nèi)價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)地區(qū)間發(fā)展協(xié)調(diào)以及與全球價(jià)值鏈的對(duì)接。另外，考慮到當(dāng)今全球產(chǎn)業(yè)鏈縱向縮短、橫向集聚和供應(yīng)鏈多元化的重組趨勢(shì)，未來(lái)全球產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，將由過去發(fā)展中國(guó)家供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)跨國(guó)公司訂單的方式，逐步轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈之間、產(chǎn)業(yè)集群之間以及全球產(chǎn)業(yè)鏈集群之間的競(jìng)爭(zhēng)，因此，地方政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該致力于培育和建設(shè)全球產(chǎn)業(yè)鏈集群。

歐盟的實(shí)踐表明，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的統(tǒng)一是市場(chǎng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵，有利于在區(qū)域市場(chǎng)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各個(gè)地方政府的干預(yù)行為，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。企業(yè)是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施和產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新的主體，應(yīng)加快國(guó)有企業(yè)改革和企業(yè)制度及組織創(chuàng)新步伐，放棄政府對(duì)市場(chǎng)的事前控制行為，以競(jìng)爭(zhēng)性壟斷代替行政性壟斷，為企業(yè)展開公平競(jìng)爭(zhēng)提供均等機(jī)會(huì)。進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，嘗試引入競(jìng)爭(zhēng)支付報(bào)償機(jī)制，通過正向評(píng)價(jià)和激勵(lì)，促使行政機(jī)構(gòu)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)烈。進(jìn)一步形成以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈的前向推動(dòng)和后向拉動(dòng)效應(yīng)，不斷拉伸延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升資源利用率，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間合理分工協(xié)作的關(guān)系。

3. 央地關(guān)系與法制化

如何處理好央地關(guān)系，是構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)需要面對(duì)的核心難題。中央高度集權(quán)嚴(yán)重抑制地方治理的自主性與創(chuàng)造性，走向僵化的“大一統(tǒng)”和“全國(guó)一刀切”，但是沒有中央的集中統(tǒng)領(lǐng)和主導(dǎo)，就會(huì)出現(xiàn)地方主義過度膨脹，形成地方治理碎片化的局面。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)央地關(guān)系的調(diào)整主要是通過政策手段而非法律手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致央地之間、地方上下級(jí)政府間的博弈無(wú)序化。為此，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系的法治化和制度化，構(gòu)建中央集權(quán)和地方分權(quán)的制衡機(jī)制。首先，在條件成熟的情況下，在法律制度層面確立央地關(guān)系調(diào)整的權(quán)責(zé)對(duì)等、公平效率、權(quán)力劃分的“溢出范圍”等標(biāo)準(zhǔn)和措施。其次，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行必要的修補(bǔ)和完善，將與央地關(guān)系相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行必要的清理、統(tǒng)一和整合。最后，考慮設(shè)立中央與地方關(guān)系仲裁委員會(huì)、中央與地方關(guān)系司法委員會(huì)，構(gòu)建“仲裁（調(diào)解）、司法（裁決）”的雙重糾紛解決體制。

4. 橫向一體化與跨地區(qū)并購(gòu)

企業(yè)的兼并和收購(gòu)強(qiáng)化了區(qū)域市場(chǎng)一體化的微觀基礎(chǔ)。市場(chǎng)一體化的最終目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是生產(chǎn)要素價(jià)格的均等化或自由流動(dòng)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅靠體制改革實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)過程是有一定的難度和周期性的，還必須有超越市場(chǎng)機(jī)制的組織，這種組織在微觀上看就是企業(yè)。某種程度上，可以把是否形成一種統(tǒng)一的“跨地區(qū)公司”，看成能否真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)一體化的重要標(biāo)志。從廣泛意義上看，“跨地區(qū)公司”在國(guó)內(nèi)其他省份建立公司具有和區(qū)際貿(mào)易與要素流動(dòng)相同的效應(yīng)，這也是一種區(qū)域市場(chǎng)一體化的行為。因?yàn)槠髽I(yè)跨地區(qū)的兼并收購(gòu)不僅表現(xiàn)在資本、勞動(dòng)力、科技資源及無(wú)形資產(chǎn)的移動(dòng)和擴(kuò)散，促進(jìn)一體化地區(qū)內(nèi)資源配置效率的改善，擴(kuò)大市場(chǎng)范圍，而且容易形成足以左右市場(chǎng)尤其是國(guó)際市場(chǎng)的超級(jí)企業(yè)。

地方政府層面，應(yīng)降低對(duì)企業(yè)跨地區(qū)并購(gòu)的準(zhǔn)入門檻，積極鼓勵(lì)和歡迎外地企業(yè)通過并購(gòu)進(jìn)入到本地區(qū)。同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)等環(huán)境“硬實(shí)力”方面，為企業(yè)跨地區(qū)并購(gòu)的開展塑造良好的外部生存環(huán)境。堅(jiān)持對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一視同仁、對(duì)大中小企業(yè)平等對(duì)待，不干預(yù)地方國(guó)有企業(yè)內(nèi)部具體的投資決策，充分激發(fā)民營(yíng)企業(yè)跨地區(qū)并購(gòu)的積極性和開拓性。企業(yè)層面，理性使用企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)企業(yè)與政府之間的有效溝通，降低跨地區(qū)并購(gòu)中的政策風(fēng)險(xiǎn)、政府限制等障礙因素的不利影響。綜合考量被并購(gòu)企業(yè)資源的異質(zhì)性，充分發(fā)揮本地區(qū)和目標(biāo)地區(qū)的資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，提高并購(gòu)績(jī)效水平，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

5. 區(qū)域合作與制度整合

推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，是習(xí)近平總書記長(zhǎng)期堅(jiān)持的治國(guó)理政的基本主張和戰(zhàn)略措施。新時(shí)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅強(qiáng)調(diào)東中西部以及西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶間的協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重城市群內(nèi)部的協(xié)同和一體化發(fā)展；不僅追求地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小，也追求在建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機(jī)制、深化區(qū)域合作機(jī)制、優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制、健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制、完善基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、創(chuàng)新區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制以及健全區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制等方面取得新進(jìn)展。

打破現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，加快制度創(chuàng)新，積極探索制度化的區(qū)域合作機(jī)制，構(gòu)建地方政府間的利益協(xié)調(diào)和平衡的制度框架。

一是廢除已經(jīng)存在的限制地區(qū)間要素自由流動(dòng)的政策及規(guī)定，從根本上破除傳統(tǒng)的行政壟斷型資源配置的束縛，同時(shí)建立一系列由地方政府之間共同執(zhí)行的政府行為準(zhǔn)則和市場(chǎng)游戲規(guī)則，加強(qiáng)地區(qū)間聯(lián)系，促成區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

二是建立和完善包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等功能的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多層次協(xié)調(diào)互動(dòng)。重點(diǎn)打造地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作的多平臺(tái)的政府合作載體，為正確處理地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，建立完善統(tǒng)一的市場(chǎng)體系等創(chuàng)造條件。

三是進(jìn)一步完善區(qū)域綜合政策體系，保證各層次、各類別政策間的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性以及政策實(shí)施過程中的權(quán)威性、有效性。在分層次、分類別推出各地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人才引進(jìn)政策、財(cái)政與金融支持政策等基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地劃分各層次、各類別政策的空間尺度，避免出現(xiàn)因尺度過大導(dǎo)致的政策普惠性偏差或因尺度過小造成的政策碎片化問題。

四是推動(dòng)建立區(qū)域一體化戰(zhàn)略的實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)和考核體系，在一體化意義上實(shí)現(xiàn)可操作。如將完成統(tǒng)一規(guī)劃布局情況、一體化基礎(chǔ)設(shè)施與平臺(tái)建設(shè)情況、人才流動(dòng)與引進(jìn)情況、創(chuàng)新要素開放共享情況等指標(biāo)，納入當(dāng)前政府的行動(dòng)、激勵(lì)和考評(píng)體系，真正從施政層面促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展。

作者供職于南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院；文本原載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2021年第8期，原標(biāo)題為《從分割走向整合：推進(jìn)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的阻力與對(duì)策》，轉(zhuǎn)自“文化縱橫”。

本文來(lái)自微信公眾號(hào) “財(cái)經(jīng)十一人”（ID：caijingEleven），36氪經(jīng)授權(quán)發(fā)布。